“Bellum Omniun Mater - Savaş her şeyin Anasıdır”
Heraklit

“Çanlar Kimin İçin Çalıyor?”da Çingene Kadın Pilar, saklandıkları mağaranın kovuğunda akşam yemeğini hazırlarken, başından geçenleri anlatan Robert Jordan’ın sözünü keser:
-“Sen hiç küçük bir kasabada iç savaşın nasıl başladığını gördün mü?”
-“Hayır” der Robert Jordan. Pilar başını önüne eğer ve devam eder:
-“O zaman hiçbir şey görmemişsin!”

***
İspanya iç savaşı, Temmuz 1936’da General Francisco Franco komutasındaki milliyetçi güçlerin seçimle işbaşına gelen Cumhuriyetçi "Halk Cephesi" koalisyonuna karşı ayaklanmasıyla başladı. Üç yıl süren ve İspanya’da büyük yıkıma yol açan savaş, Nisan 1939’da milliyetçilerin zaferi ile sonlandı. Milliyetçi Falanjistler, yarım milyon ölü, bir milyondan fazla sürgün ve sınırsız tahribata sebep olarak ülkeye hakim oldular ve Franco’nun, 1975’deki ölümüne kadar sürecek olan diktatörlük dönemini başlattılar.
Franco sonrası İspanyollar, iç savaş ve diktatörlük döneminin izlerini silmek ve ortak kaderlerini yeniden yazmak adına yeni bir anayasa kaleme aldılar. 1978 tarihli İspanyol Anayasası, siyasi güçler büyük çoğunluğunun katıldığı temel bir parlamenter paktla kabul edildi. Anayasa ve adını yapıldığı yerden alan Moncloa Sözleşmesi, serbestçe kurulmasına imkan tanınan siyasi partilerin yeni sistemin sosyal, siyasi ve anayasal yapısı konusunda vardıkları temel uzlaşma metni oldu. Ve bu metin, İspanya’yı 17 özerk devlet ve 2 özerk şehre ayırdı.
***
Fernand Braudel, “her şeyin anası savaş bütün bir Batı Medeniyetini imal etmiştir. (…) Modern devlet, savaşın yeni ve emredici gereklerinden doğmuştur” der.
Türkiye, (en azından Müslüman unsurları açısından) bir iç savaş yaşamadı. Toplumun fay hatları sert ve ani bir kırılmaya uğramadı. Ne var ki, çeyrek yüzyıl boyunca devam eden terör, sosyal bütünleşmeyi engelledi. Bugün, gelinen noktada sosyal bütünleşmeyi tesis etmek adına siyasi iktidar tarafından bir “Kürt açılımı” başlatıldı. Açılım, eninde sonunda bizi Türkiye’de üniter devletin sorgulanmasına götürecektir. Bu sorgulama yapılırken devletin üniter yapısı korunabilir mi? Ya da daha önemlisi, tarihin yükü ve sosyal-siyasal taleplerin çeşitliliği üzerinde bir “Türk modeli” kurulabilir mi?
***  
Bugün dilsel, dinsel ya da etnik özellikleriyle farklılaşan sosyal grupların, tek bir siyasal çatı altında, farklılıklarını koruyarak, barış içinde yaşamalarını mümkün kılacak politikaların araştırılmasında, “üniter devlet” olumlu ve olumsuz yönleriyle tartışılmaktadır.
Tartışmanın sonucu olarak kabaca bir birinden farklı dört modelin varlığından söz edilebilir:
1.İspanya Modeli (Bölgeli Devlet)
2.İtalya Modeli (Özerklikler Devleti)
3.Birleşik Krallık Modeli (Kuzey İrlanda, İskoçya, Galler)
4.Fransa Modeli (“Cumhuriyet”i demokratikleştirme ve yerel yönetimler)

Fransa dışarıda tutulursa ilk üç üniter devlette, etnik özellikleri nedeniyle farklılaşan bölgelerin değişik ölçüde özerklikten yararlandıkları görülür. Bu tür bölgelerin özerk statüleri, İspanya ve İtalya’da anayasal güvenceye kavuşturulmuştur. Birleşik Krallık’ta ise Kuzey İrlanda, İskoçya ve Galler’in özerklikleri anayasa ile değil, yasalar ve güçlü siyasal gelenekler ile korunmaktadır. Her üç devlet bakımından, oluşturulan özerk yönetimlerin önemli bir güvencesi de söz konusu toplumlarda geçerli olan siyasal kültürün niteliğidir. Zira siyasal sistemler çoğu kez toplumda egemen olan siyasal kültüre göre şekillenirler.

İspanya Modeli

İspanya Modeli’nin ayırt edici çizgisi 17 farklı bölgenin her birinin yasa yapma yetkisine sahip olmasıdır. Bölgelerin yasa yapma yetkisine sahip olması, bizi klasik tek siyasi karar merkezli üniter devlet modelinden “Bölgeli Devlet” modeline götürür. Bölgeli devlet modeli, üniter devlet ile federal devlet arasında bir ara-formüldür. Bu model, bölgeler ya da topluluklara tanınan siyasal özerklik açısından üniter devletten farklılaşır; özerk yönetimlerin /bölgelerin kuruluş ve işleyişiyle, yetkilerinin anayasal güvencesi açısından ise federal devletten ayrılır.
İspanyol Anayasası’nın (1978) 2.maddesi: “Anayasa, İspanyol ulusunun parçalanmaz birliğine, bütün İspanyolların ortak yurdunun bölünmezliğine dayanır; ulusu oluşturan milliyetlerin ve bölgelerin özerklik hakkını ve kendi aralarında dayanışmasını tanır ve güvence altına alır” demektedir. Anayasa (m. 1§2) “ulusal egemenliğin” İspanyol halkına ait olduğunu belirtir. Dolayısıyla İspanyol Anayasası ulusal birlik (tek ulus) ve ulusal egemenlik ilkesiyle birlikte “ortak ve bölünmez yurt” / ülkenin bölünmezliği ilkesine yer vermekte ancak, ulusal bütünlük vurgusu içinde “milliyetlerin” ve “bölgelerin” özerklik hakkını tanımaktadır.
Burada, bölgeselleşmesinin arka planında tarihi nedenleri göz ardı etmemek gerekir. İspanya’da bölgesel kimliklerin korunması arayışı her zaman güçlüdür. I. Cumhuriyet (1873-1874) ve II. Cumhuriyet (1931-1939) anayasal deneyimleri de bölgesel özerklikler üzerinde şekillenmiştir. Ancak iç savaşın ardından Franco diktatörlülüğü, bölgesel özerkliklerin bütünüyle ortadan kaldırıldığı bir dönem olmuştur. Franco’nun ölümü sonrasında demokrasiye geçiş sürecinde demokratikleşme ile birlikte Bask/ETA örneğinde olduğu gibi bağımsızlık arayışına varan bölgesel/milliyetçi taleplerin nasıl karşılanacağı sorunu, 1978 Anayasa’nın Özerklikler Devleti formülünü şekillendirmiştir.
İspanya’da her özerk bölge, iç kurumsal yapısını, işleyişini ve bölge organlarının yetkilerini belirleyen ve bu açıdan bir anlamda bölgenin “anayasası” niteliğini taşıyan “Statü”lere sahiptir. Ancak, bu statülerin, hem yapılış usulü hem de içerikleri açısından ulusal egemenliğin ifadesi asli kurucu iktidarın yaptığı Anayasaya uygun olmaları gerekir; başka kelimelerle statünün hukuken geçerli olması, Anayasaya uygun olmasına bağlıdır. Çünkü, statünün hukuki dayanağı Anayasa’nın kendisidir.
İşte bu nedenle İspanya modelinde Anayasanın öngördüğü “özerkliğin” kullanılabilmesi, söz konusu bölge için bir statünün hazırlanmasını gerekli kılar. Gene bu çerçevede Bölgeli Devlet modelinde siyasal özerkliğin ilk boyutu, anayasal kurallar uyarınca bölgelerin temsilcileri aracılığıyla kendi hukuki statülerinin / kurucu hukuk belgelerinin hazırlanmasına katılma hakkına sahip olmalarıdır. Ancak bölgeli devlet modelinin saklı tuttuğu siyasal merkeziyetçilik unsuru gereğince, statünün “yasa”laşması ve yürürlüğe girmesi İspanya örneğinde merkezi siyasi organların onayına bağlıdır.
Bölgeli devlet modelini klasik üniter devlet modelinden farklılaştıran siyasal özerklik unsurunun diğer, belki de, temel boyutu bölgelerin Anayasa ile kendilerine bırakılan alanlarda ve kendi statüleri uyarınca yasama yetkisine sahip olmalarıdır. Her bölgenin genel oyla seçilmiş bir yasama meclisi / parlamentosu vardır ve buna bağlı olarak her bölge kendi yürütme organına sahiptir. Buna karşın İspanya’da yargı birliği ilkesi geçerlidir. Yani bölgelere yargı yetkisi tanınmamaktadır. Ayrıca İspanya’da her özerk toplulukta, merkeze (devlete) ait idari görevlerin yürütülmesini sağlayan ve bunlarla bölgeye ait idari görevler arasında koordinasyonu sağlayan, - vali benzeri- hükümetin atadığı bir temsilci görev yapar.

Peki bölgeler hangi alanlarda yasa yapma yetkisine sahiptir? İspanyol Anayasası, özerk toplulukların yetki alanına giren konularla devletin münhasır  yetki alanına giren konuları iki ayrı maddede listeler. Anayasa’nın 148.maddesinde sıralanan 22 konu bölgelerin yetki alanı içinde; 149.maddede belirtilen 32 konu ise devletin yetki alanı içindedir. Özerk topluluklar 148.maddede yer alan konuların hepsini ya da bir kısmını statülerinde belirleyerek kendi yetki alanları içinde kabul edebilirler. Madde 149’un 3.fıkrasına göre ise, Anayasa’nın açıkça devlete tanımadığı yetkiler, eğer statülerinde öngörülmüşse özerk topluluklar tarafından kullanılabilir ancak bu tür yetkiler statüde yer almıyorsa bunlar devlete ait yetkiler olarak kalacak; bu alanlarda herhangi bir çatışma halinde devlet yasaları üstün sayılacaktır.
İspanya modelinde dış politika ve uluslararası ilişkiler; savunma ve silahlı kuvvetler; yargı; vatandaşlık, yabancılar, göç ve sığınma hakkı; para, döviz, devlet maliyesi; gümrük rejimi Anayasanın  devletin yetki alanına içinde gördüğü konular arasında yer alır. Anayasa, devletin yetki alanı içinde yer vermekle birlikte sosyal güvenlik, çevre koruması, kamu idareleri ve kamu çalışanlarının statüsüne ilişkin hukuki rejim gibi alanlarda devletin temel normları koyacağını belirtiyor. Bu temel normlara aykırı olmamak kaydıyla bölgeler, söz konusu alanlarda da düzenleme yapma yetkisine sahiptir. Kamu güvenliğinin sağlanması ise devletin yetki alanı içindedir. Ancak bölgelere kendi kolluk güçlerini kurma yetkisine sahiptir.
Özerk toplulukların  kullanabilecekleri yetkiler ise  kentleşme ve konut planlaması; bölgesel ulaşım, tarım ve ormancılık, iç sularda balıkçılık, yerel fuarlar, bölgesel turizm, sağlık, sosyal yardım, ulusal ekonomi-politika çerçevesinde bölgenin ekonomik kalkınmasını güçlendirme, kültür gibi konuları kapsamaktadır. İspanyol Anayasası (m.3), İspanyolca’nın (Castilian) devletin resmi dili olduğunu belirtmekle birlikte, özerk toplulukların  / milliyetlerin (kendi) dillerini de ilgili topluluk açısından resmi dil olarak kabul eder. Bu çerçevede özerk toplulukların yetkileri arasında (kendi) dillerinin öğretilmesi de yer alır.
Devlet ile bölge arasındaki yetki paylaşımının, federal modelde federal devlet ile federe devletler arasındaki yetki paylaşımına  oldukça benzediğini söylemek mümkündür ancak, bu noktada temel bir farklılığın altını çizmek gerekir: Federal devlet modelinde, kural olarak, federal yasama organının iki meclisli olması ve ikinci mecliste federe devletlerin temsil edilmesi söz konusudur. Federe devletler, bu noktada federal yasaların oluşumuna katılabilirler. Oysa, İspanya’da ulusal  parlamento iki meclisli olmasına karşın, senato, “bölgelerin” temsil edildiği bir organ değildir. Senatoya  her özerk topluluk meclisi bir senatör gönderir, nüfusunun her bir milyonluk dilimi için de bir senatör daha belirleyebilir. Ancak, federal devletten farklı olarak senato, temelde il düzeyinde genel oyla seçilen senatörlerden oluşur. Ayrıca özerk toplulukları ilgilendiren belli konularda iki meclis arasında uzlaşma sağlanamazsa, karar, milletvekilleri meclisinin mutlak çoğunluğuyla alınır.
Bölgeli devlet modelinde bölge parlamentolarının yasama yetkisi Anayasa yargısının denetimine açıktır. Özerk toplulukların yasa niteliğinde düzenleyici işlemleri Anayasa Mahkemesi’nin denetimine tâbidir; devlet ile özerk topluluklar ve özerk toplulukların kendi aralarında yetki çatışmalarının çözümü de Anayasa Mahkemesi’nin yargı alanı içindedir. İspanyol Anayasa’nın 161/2.maddesi hükümetin, Anayasa Mahkemesi’ne başvurarak özerk topluluk organları tarafından kabul edilen genel düzenleyici işlemler ve kararlar hakkında itirazda bulunabileceğini düzenler. Bu tür bir başvurunun yapılması, ilgili düzenleme ya da kararın askıya alınması sonucunu doğurur.
İspanyol Anayasası, yargısal denetim yolları yanı sıra, devletin özerk topluluklar üzerinde denetimini sağlayıcı başka yöntemler de öngörmüştür: Eğer özerk topluluklardan biri Anayasa’nın veya diğer yasaların kendisine yüklediği yükümlülükleri yerine getirmiyor veya İspanya’nın genel yararına ciddi biçimde aykırı davranıyorsa; hükümet, önce özerk topluluk başkanına bu durumla ilgili bir şikayette bulunduktan sonra, tatmin edici bir gelişme olmazsa, senatonun mutlak çoğunluğunun onayını alarak söz konusu özerk topluluğun belirtilen yükümlülükleri yerine getirmesi veya İspanya’nın genel çıkarlarının korunması için özerk topluluğu zorlayıcı gerekli önlemleri alabilir. Hükümetin, bu önlemlerin uygulanması konusunda özerk topluluğun bütün makamlarına talimat verme yetkisi vardır. Devletin özerk topluluklara müdahale etme imkanını sağlayan bir başka yol ise, “genel yararın” gerektirdiği durumlarda, ulusal parlamentonun, özerk toplulukların normatif düzenlemelerini uyumlaştırmak için gerekli ilkeleri koyan yasalar çıkarabilme yetkisidir.
Buraya kadar altı çizilen hususlardan da anlaşılacağı gibi, federal devlet modelinden farklı olarak, bölgeli devlette siyasal merkeziyetçilik belirgin bir unsurdur: Bölgeli devlet, “kurucu birimlerin” bir araya gelmesiyle değil, siyasal merkezin kendine ait yetkilerin bir kısmını bölgelere devretmesi üzerinde oluşan bir modeldir;  bölgelerin özerkliğinin kaynağı ulusal anayasadır; klasik üniter devlette olduğu gibi yargı birliği ilkesi geçerlidir. Diğer önemli bir nokta da, özerk bölgelere tanınan yetkiler anayasal güvenceye bağlanmış olsa da bölgeli devlet modelinde anayasayı değiştirme yetkisi ulusal parlamentonundur ve bölgelerin bu sürece belirleyici katılımları söz konusu değildir; anayasa değişikliği için bölgelerin onayı aranmamaktadır.
***
İspanya modeli, esas olarak devletin tekliği anlayışı üzerine kurulu olmasına karşın, etnik veya kültürel özellikler ya da ortak tarihi ya da  ekonomik nedenlerle farklılaşan bölgelere tanınan siyasal özerklikle, klasik anlamıyla üniter devletin tek siyasal karar merkezli bir devlet olma biçimini aşındıran bir modeldir. Ancak, aynı model, farklılaşmalardan kaynaklanan çatışmaların “yönetilmesinde” birlikte yaşamayı sağlayan bir seçenek sunmaktadır.
***
Bölgeli devlet modeli Türkiye için uygulanabilir bir model mi? Bu sorunun yanıtı belki ikinci bir yazının konusu…